我国城市社区管理面临的主要问题及其建议论文
摘要: 大力推进社区管理是我国城市基层管理体制的重大改革，是城市社会经济发展到一定阶段的必然要求。在我国现代化进程中，如何逐步健全城市社区管理，是城市政府面临的一个待解决的问题。本文分析了我国城市社区管理面临的主要问题、城市社区管理模式及特点，提出了进一步加强和完善我国城市社区管理的建议。
关键词: 现代化进程; 城市社区; 城市社区管理
20世纪80年代中后期以来，我国逐步开展的城市社区建设与管理是城市基层管理体制的改革与创新，是社会转型时期解决社会矛盾、维持社会稳定、促进经济发展的必然要求，也是实现城市居民自我教育、自我管理、自我服务，进而提高城市现代化管理水平的必然要求。现代社会是由政府、企业和社区共同构成的一个网络组织体系，社区是现代城市社会最为基础的细胞，社区以共同的价值认同和自治精神为市民构筑了一个能够营造公共精神氛围、实现公共理性和现代人格塑造的全新的公共平台。党的十六大报告提出要进一步加强社区的建设和管理，并指明了社区管理应当是民主自治，而不是政府的行政式管理。因此，在我国政府行政管理体制改革和城市现代化进程中，如何创新城市社区管理体系，是城市政府面临的一个巫待解决的问题。
一、城市社区的甚本内涵
城市社区，是指在特定的区域内由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会。其主要特点是:(1)人口集中，异质性强;(2)经济和其他活动频繁;(3)具有各种复杂的制度、信仰、语言和多样化的生活方式;(4)具有结构复杂的各种群体和组织;(5)家庭的规模和职能较小，血缘关系淡化，人际关系较松散;(6)思想、政治、文化相对发达。社区是现代城市最为基础的细胞。目前，我国城市社区的范围一般是指经过社区改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
二、我国城市社区管理面临的主要问题
1.城市社会人口结构复杂化，社区管理的难度增大
20世纪90年代以来，我国城市人口构成越来越复杂，一些不稳定因素在增加，对原有社会秩序和管理体制形成了巨大压力。主要表现在:(l)下岗和失业人员增多。企业改革中人员和资产的重组、政府机构的精简，使大量闲散人员以下岗、待业、停薪留职等形式与原单位脱离关系，被推向社会。(2)人口老龄化趋势明显。按照老龄人口占社会人口的比重7%以上的国际标准来衡量，我国部分大城市已进入老龄化社会。(3)城市贫困人群开始出现。随着经济体制改革的深人和产业结构的调整，今后一段时期，这类人群仍有增长的趋势。(4)流动人口增多。农村剩余劳动力向城市的流动和转移，城市户籍制度的改革，使城市中的流动人口和暂住人口越来越多，有不少城市已达到当地人口总数的20%以上，有些沿海城市高达50%，而且今后其增长速度还会不断加快。
2. 城市社区管理更多地体现为一种政府行为
理论研究表明，社区管理组织应当是独立于政府和企业之外的社会组织系统，是社区居民为了达到某种共同目标，自动将其行动彼此协调与联合起来所形成的社会团体。我国现行的城市基层社会管理层面的街道办事处与居民委员会“政社合一”的社区管理体制，是与社区建设初期居民自治组织尚处于培育阶段，需要政府外力推动的国情分不开的。从法律上讲，社区居委会与街道办事处是两类性质不同的组织，前者是基层群众自治组织，后者是政府的派出机构，是行政组织，两者不应该有行政上的隶属关系。
目前，我国大多数城市社区居委会行政管理色彩较浓，通过调查发现其主要原因有两个:一是缺少自治管理权利和能力，社区居委会与街道办事处形成了事实上的领导和被领导关系;二是社会居委会承担了许多由政府委派的事务性工作，无暇顾及份内的工作。社区居委会成了政府的“腿”，做的大部分工作是政府应该做的事。之所以出现这种现象，其根本症结在于城市政府在强调管理重心下移的同时，把许多不应当由基层政府承担的社会事务也一同转移下来，由此加重了基层政府的社会负担，致使街道办事处不得不把大量事务性工作“转嫁”给社区居委会。同时，一些社区居委会成员习惯于听从上级的指示和安排，缺乏独立自主工作的能力。
3. 城市社区服务存在着政府化倾向
作为当今日益全球化的社会领域中的重要组成部分，社区服务业主要是通过非营利性的志愿服务来弥补市场缺陷和政府缺陷所导致的市场服务不足和社会福利不足，是目前包括发达国家和发展中国家在内的世界大多数国家*府都积极扶持的一种非营利性活动。我国的社区服务开始于20世纪80年代中期，经过十几年的发展，已经由最初纯粹为社会特困群体提供社会救助和福利服务转向同时面向社区居民提供便民利民服务，面向下岗失业职工提供再就业服务和社会保障服务以及面向社区单位提供社会化服务。
然而，在社区服务运做过程*政府直接操作社区服务的现象值得关注。在一些城市由政府主办的社区服务中心成了政府参与经营活动的新的经济增长点，社区服务在政府和企业的直接操作下，逐渐脱离了公益性轨道。因为，社区服务的本质属性是它的福利性，这是社区服务的出发点或目标。即社区服务首先追求的是社会效益，而非具体经营业务上的经济效益，这是与主要以追求利润最大化为目标的商品化服务的根本区别。
4. 城市现代化发展赋予城市社区管理新的使命
首先，伴随着城市居民生活水平的日益提高，他们将追求居住环境优美、生活安全舒适、人际关系和谐、心情愉悦舒畅等高层次、高质量的生活。其次，居民整体素质的提高和国家民主政治向基层的渗透，广大居民对政治生活的关心程度不断提高，自治意识越来越强，对维护自己的合法权益越来越重视。再次，经济体制的改革使企业独立法人实体不再承担社会管理职能，原先的“单位人”逐渐脱离单位向“社会人”、“社区人”回归。失去了单位依托的居民急需融人社区中，以寻求安全感、归属感和荣誉感。
此外，高新技术的发展和网络技术的不断普及，既为社区管理提供了技术手段和便利条件，也对社会管理者的综合素质提出了更高的要求。
上述情况说明，在“全能”政府“失效”和“万能”市场“失灵”的背景下，应加强对社区的建设与管理，必须对旧的管理体制作相应的调整。同时，应当明确，在我国现代化进程中以及城市管理体制改革中，政府与社区是共存与合作的关系，二者共同管理城市事务。
三、我国城市社区管理模式及其特点
目前，我国许多城市都在积极探索城市基层组织管理体制，寻木建立新的社区组织管理体制。在这一过程中遵循了两个最基本的原则:一是“小政府、大社会”。政府并不是政府管理权威的弱化，而是要在功能合理定位的基础上切实提高政府的行为能力和效率。“大社会”则是要把社会从国家的超常控制中解脱出来，建立充分发育和健全的社会肌体，使社会有能力行使相应的社会管理职能，承担起相应的社会职责。二是要推进基层民主建设，让广大居民享有参与社会管理的民主权利。有关学者经过研究把我国现有的城市社会管理模式概括为三种，即行政主导型模式、半行政半自治型模式和自治型模式。并且认为，行政主导型的社区管理虽然可以在较短的时间整合社会，但所构造的社会与传统体制具有同构性。在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理职能。而社区居民自治型的管理模式应当是今后我国社区管理发展的方向。
笔者认为，我国现有的城市社区管理模式是不同城市从各自的具体情况出发，探索出的城市社区管理方法。今后，也不应当硬性规定同一的城市社区管理模式。随着我国社会经济的全面发展，城市现代化水平和可持续发展能力的不断提高，城市社区的管理应当是在政府综合协调的基础上，社区职能部门、社区单位、社区组织和社区居民的自我服务、自我管理。在这样的社区管理中，政府发挥着综合协调与主导作用，在培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重建社区组织、加强社区规划等方面，政府将发挥重要作用。同时，在社区的自我服务、自我管理过程中，可以使社区公共权力直接置于社区成员的监督之下，从而进一步促进政府不断改善自身的管理。
四、进一步加强和完善我国的城市社区管理
城市社区的建设与管理已成为许多国家加强城市管理的一种必要手段。联合国在20世纪50年代初就提出“社区发展计划”，目前已有100多个国家在执行全国性的社会发展计划。从我国的国情出发，大力推进城市社区建设与管理，是21世纪我国城市现代化建设的主要途径。
我国城市社区建设与管理的主要目标是:(1)适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征，以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系;(2)以拓展社区服务为龙头，促进社区服务网络化和产业化，不断满足社区居民日益增长的物质文化需求;(3)改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制;(4)坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，提高社区居民的整体素质和社区的文明程度。努力建设新型的`现代化社区。
为此，我国城市社区管理应不断改革，以适应城市社区管理的科学化与现代化。
1.重视和加强社区党组织建设
在我国的社会主义现代化进程中，必须坚持两手抓、两手都要硬。精神文明建设是建设有中国特色社会主义事业的重要组成部分。社区党组织是城市社区组织管理的领导核心，对于宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织党和居民完成本社区所担负的各项任务，支持和保证社区居民委员会依法自治，发挥党员居民在社区中的精英模范作用，发挥党的凝聚力等，具有十分重要的作用。
2.理顺政府行政管理系统的关系，健全社会自主管理系统的功能
城市社区管理具有多层次、多系统的特点。多层次是指城市政府的派出机构—街道、居委会和居民代表形成一个纵向的多级管理体系;多系统，即政府行政管理系统、社区自主管理系统和生活服务管理系统形成一个横向的管理
体系。它们相互交织在一起形成了一个立体的管理网络。
管理在许多方面就是一种协调，协调好了管理的效能也就达到了。在社区管理*政府要尽快理顺条块之间的关系，确立条块协作的管理体系。要加快完善自主管理系统和生活服务系统，建立符合现代化城市建设标准的社区自主管理和生活服务的发展规划。
3.健全社区管理的法律制度
在现代化的城市管理中要做到政企分开、政事分开，其目的是为了更有效地管理，即由直接干预管理变为间接依法管理。因此，在社区管理中要健全法制建设，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。要以法律形式确立新建立的社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定与政府行为的边界;通过各项制度确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。
4.进一步完善社区服务，逐步提升社区居民的民主参与意识
社区服务是城市社区建设与管理的重要内容。近年来，社区服务在各个城市均有很大发展，许多城市都建立了服务网络、完善了制度、形成了比较规范的社区服务体系。在今后的社区建设与管理中，要逐步使社区服务功能由单一型向综合型、粗放型向集约型、被动型向主动创造型转变，由无偿性、互助性服务向作为第三产业的社区服务业延伸发展，使社区服务成为拓展全面性社区建设的生长点和拉动力，成为安排就业的重要渠道。
社区管理是一种自我服务、自我管理，所以，要积极拓展居民参与社区活动的渠道和途径，充分表达个人对社区管理的要求和建议。通过建立社区服务志愿者队伍，加大社区人力资源的开发力度，提升居民的公益精神和奉献精神。
5.加强社区管理队伍建设，适应城市现代化的需要
在城市社区建设与管理中，人是最关键的要素。在推进城市社区管理改革和构建城市社区管理模式的过程中，抓好管理队伍的建设是至关重要的。目前，城市杜区管理队伍在年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力等方面，与现代化城市发展的要求有较大差距。为适应新的形势对社区管理队伍的要求，要努力提高其整体素质，对现有的管理人员要加强业务培训、更新观念、不断学习新知识，创造性地开展工作;要通过引进人才，从年龄、知识和专业的角度出发，调整社区管理队伍，从而使社区管理与城市社会经济发展相适应。
6. 培育各类社区中介机构，形成组织网络
随着社会管理重点由单位转向社区，除了要继续发挥政府的指导作用之外，必须大力培育社区中介组织。充分发挥居民委员会群众自治组织在社区管理中的作用;引导各参政党派和组织根据社会发展变化的情况，积极探索自身联系社会、联系群众的组织和活动方式;工会、共青团、妇联等都应当积极探索在社区建立各自的墓层组织并开展活动，以充分发挥社区的整合功能;要大力培育业主委员会、物业管理机构、社会中介组织、各类社区服务机构和组织等社区自治组织和机构。构筑起以政府为主导、以社区为基点、以居民参与为核心的一体化网络组织体系。
参考文献:
[1〕张望，何云峰.社区管理概论[M〕，上海三联书店，2000.
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